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《关于贯彻落实<安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法>的实施意见》解读

【来源:甘肃省应急管理厅 发布日期:2019-09-16 07:40】

为贯彻落实《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》,建立健全我省安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法惩治安全生产违法行为,保障人民群众生命财产安全和社会稳定,省应急管理厅、公安厅、高级人民法院、人民检察院日前联合印发《关于贯彻落实<安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法>的实施意见》(以下简称《实施意见》)。从充分认识安全生产行政执法与刑事司法衔接工作的重要意义、不断完善协调联动机制、充分发挥部门职能作用、着力加强部门间协调联动、切实加强工作保障等五个方面就实施《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》提出了明确要求,现就有关问题作如下解读。 

一、《实施意见》的出台背景 

安全生产工作关系到人民群众生命财产安全,关系到改革、发展和稳定大局。省委、省政府历来高度重视安全生产工作,特别是党的十八大以来,为贯彻落实党中央、国务院和习近平总书记关于安全生产工作的一系列重大决策部署和重要讲话批示精神,采取一系列有效举措,推动全省安全生产工作取得积极进展,为建设幸福美好新甘肃创造了良好的安全发展环境。同时也应当看到,当前我省正处于工业化、城镇化持续推进过程中,安全生产基础薄弱,生产安全事故易发多发,事故总量仍然较大,人民群众对安全生产的关切度和期望值越来越高。如何进一步完善安全生产监管体制机制,切实防范化解安全生产风险,是一个亟待解决的重要课题。 

安全生产工作牵涉面广,需要多部门相互协作,共同推进。实践中发生的生产安全事故发生原因复杂,需要综合采用行政、刑事和经济手段予以综合惩治。一起生产安全事故发生后,一般由行政机关组成事故调查组开展事故调查,发现相关责任人员存在刑事犯罪嫌疑的,再将案件线索和证据材料移送司法机关处理。对于事故调查过程中确定相关责任人员存在刑事犯罪嫌疑的应当向司法机关移送哪些证据材料和法律文书、行政机关事故调查过程中收集的证据材料能否作为刑事诉讼证据使用、人民法院作出的生效裁判文书的送达范围,以及人民检察院如何有效开展法律监督等方面问题,一直存在较大争议,造成各部门间沟通协作不畅,安全生产犯罪案件办理周期过长,严重影响此类案件的依法公正审理,亟需采取切实措施予以解决。 

为解决实践中存在的程序衔接方面的突出问题,应急管理部、公安部、最高人民法院和最高人民检察院联合起草了《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》,对安全生产日常执法和事故调查中的案件移送与法律监督、刑事证据的收集与使用以及相关部门间的沟通协作机制等方面问题作出了详细规定。为贯彻落实《办法》要求,我省出台《实施意见》,对于建立健全安全生产行政执法与刑事司法衔接工作机制,依法严厉惩治安全生产违法犯罪行为,保障人民群众生命财产安全和社会稳定,具有重要意义。 

二、《实施意见》强调的案件范围 

《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》第二条规定:“本办法适用于应急管理部门、公安机关、人民法院、人民检察院办理的涉嫌安全生产犯罪案件。”即《办法》适用的案件范围为安全生产犯罪案件。《实施意见》明确要求:“各级应急管理部门、公安机关、人民法院、人民检察院要充分认识“两法”衔接工作的重要意义,通过建立安全生产行政执法与刑事司法有效衔接工作机制,严厉打击安全生产领域各类违法犯罪活动,切实维护人民群众生命财产安全,为全面推进我省安全生产形势根本好转提供有力保障。”从广义上讲,安全生产犯罪既包括个人故意破坏生产经营设备、故意干扰生产、作业进程或者直接故意危害生产、作业人员人身安全的犯罪,也包括因过失导致发生生产安全事故的犯罪。 

根据现行法律规定,对于个人故意实施的直接破坏生产、作业活动或者危害生产、作业人员人身安全的犯罪行为,应由公安机关直接立案侦查,一般不涉及行政执法与刑事司法的衔接问题。 

根据安全生产法和《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定,安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作;发生生产安全事故的,由县级以上人民政府负责事故调查,也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。上述行政机关在日常执法中发现的生产经营单位或者相关个人存在的非法违法生产经营行为,可能构成非法采矿罪、非法制造、买卖储存爆炸物罪、非法经营罪或者伪造、变造国家机关印章罪等罪名,在事故调查中发现的生产经营单位或者相关责任人的违法犯罪行为,可能构成重大责任事故罪、强令违章冒险作业罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪、消防责任事故罪、失火罪和不报、谎报安全事故罪等罪名,均需由行政机关将犯罪线索和在行政执法或者事故调查过程中收集的证据材料移送司法机关处理。《办法》对移送过程中相关程序衔接问题作出了明确规定,《实施意见》对程序衔接如何做到高效畅通提出了明确要求。 

三、行政机关收集证据材料的证据效力 

刑事诉讼法第五十四条第二款规定:“行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等证据材料,在刑事诉讼中可以作为证据使用。”理论上一般认为,行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的物证、书证、视听资料、电子数据等实物证据,以及勘验、检查笔录等客观性较强的证据,可以直接作为刑事诉讼证据使用,但行政机关收集的证人证言、当事人陈述等言词证据,由于主观性较强,容易发生变化,且行政机关收集言词证据的程序可能不够严谨,难以保证证据内容的真实性,不宜直接作为刑事诉讼证据使用,应由侦查机关重新收集固定后才能采信。 

在安全生产犯罪案件的实际处理过程中,对于行政机关收集证据材料的证据效力问题,主要存在两个有争议的问题,一是事故调查组在事故调查过程中收集的证据材料是否属于行政机关收集的证据材料,二是行政机关在行政执法和事故调查过程中形成的检验报告、鉴定意见和事故调查报告能否作为证据使用。 

研究认为,首先,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第六十五条第二款规定:“根据法律、行政法规行使国家行政管理职权的组织,在行政执法和查办案件过程中收集的证据材料,视为行政机关收集的证据材料。”据此,根据安全生产法和《生产安全事故报告和调查处理条例》等法律法规成立的事故调查组,属于依法行使事故调查权的组织,其在事故调查过程中收集的证据材料应当视为行政机关收集的证据材料。 

其次,行政机关在行政执法和事故调查过程中形成的检验报告、鉴定意见和事故调查报告,在取得途径、审查方式等方面确实与实物证据以及勘验、检查笔录存在较大差别,但是,此类证据材料时效性和专业性均较强,形成过程高度依赖行政机关的专业知识,且对于非法违法生产经营现场和生产安全事故现场而言,一旦错过最佳调查时机,现场情况就难以复现,司法机关在刑事诉讼过程中难以进行再次调查或者重新检验、鉴定,如果相关检验报告、鉴定意见和事故调查报告不能作为刑事诉讼证据使用,将十分不利于此类案件的及时公正审理。《办法》第二十五条第一款明确,对于在查处安全生产违法行为或者事故调查过程中依法收集制作的检验报告、鉴定意见,以及经依法批复的事故调查报告等证据,在刑事诉讼中可以作为证据使用。《实施意见》规定,应急管理部门向公安机关移送涉嫌安全生产犯罪案件时,应当附具在查处安全生产违法行为或事故调查过程中,已经依法收集制作的物证、书证、视听资料、电子数据、检验报告、鉴定意见、勘验笔录、检查笔录等证据材料及经依法批复的事故调查报告。 

根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定,事故调查组成员应当在事故调查报告上签名。实践中发现,某些安全生产犯罪案件中随案移送的事故调查报告上缺少部分甚至全部成员的签名,此类事故调查报告能否作为证据使用,各地人民法院存在分歧。研究认为,现阶段事故调查报告缺少成员签名的原因较为复杂,有的是因为法律意识不强、事故调查程序不够规范,有的则是因为事故调查组成员害怕承担责任而故意不予签名。对于缺少成员签名的事故调查报告,不宜直接予以排除,而应参照刑事诉讼法第五十六条第一款的规定精神,允许事故调查组对瑕疵予以补正或者作出合理解释。《办法》第二十五条第二款明确,事故调查组依照有关规定提交的事故调查报告没有签名的,应当予以补正或者作出合理解释。如果既无成员签名,又无法补正或者作出合理解释的,原则上不应作为刑事诉讼证据使用。 

四、强化各部门全过程协调配合 

《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》依据《刑事诉讼法》《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)等规定,明确了应急管理部门移送案件的程序及所需附送的材料,明确了公安机关作出立案或者不予立案决定的期限及相关要求。公安机关作出立案、不予立案决定的,应当自作出决定之日起3 日内书面通知应急管理部门,并抄送同级人民检察院。应急管理部门对不予立案有异议的,可以提请公安机关复议或者建议人民检察院监督。总的看,形成了案件移送、立案、立案监督的程序“闭环”。为保证“闭环”有效,落到实处,《实施意见》要求建立联席会议制度、完善案件会商和双向咨询制度、构建案件联合查处机制、推进信息共享机制,筑牢安全生产行政执法与刑事司法衔接的制度基础,共同解决案件办理的疑难问题。 

关于事故调查中的案件移送与法律监督,《办法》依据《刑事诉讼法》《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)等规定,明确事故调查中,由事故调查组或者负责火灾调查的消防机构将涉嫌犯罪案件材料移交有管辖权的公安机关依法立案侦查;事故调查组或者负责火灾调查的消防机构可以召开专题会议,向有管辖权的公安机关通报事故调查情况。有管辖权的公安机关对涉嫌安全生产犯罪案件立案侦查的,应当在3日内将立案决定书抄送同级应急管理部门、人民检察院和组织事故调查的应急管理部门。《实施意见》规定,组织事故调查的应急管理部门及同级公安机关、人民检察院对涉嫌安全生产犯罪案件的性质事实认定、证据收集、法律适用以及责任追究有意见分歧的,应当加强协调沟通。协调后意见仍然不一致的,各自向上级机关报告,由上级机关协调解决;必要时可以就法律适用等方面问题听取人民法院意见。总体上,强化了各部门从立案到协调解决意见分歧的全过程协调配合。 

五、构建常态化协作机制 

作为一项重点内容,《实施意见》着力构建安全生产行政执法与刑事司法衔接工作常态化协作机制。主要包括:一是建立联席会议制度。应急管理部门、公安机关、人民法院、人民检察院应当建立安全生产行政执法与刑事司法衔接联席会议制度,加强相互间工作联系,通报衔接工作情况,研究衔接工作存在的问题,提出或制定加强部门衔接的对策机制,会商重大、疑难安全生产违法案件,协调解决安全生产执法司法相关问题,落实各项推动衔接工作的措施。二是完善案件会商和双向咨询制度。就安全生产行政执法和涉嫌犯罪案件存在的疑难问题共商共议,统一执法口径和办案标准,规范程序和法律文书,共同发布指导性意见和案例,保障依法行政、公正司法。应急管理部门对重大疑难复杂案件,可以就立案追诉标准、证据收集固定、事实认定和法律适用等问题咨询公安机关、人民检察院;公安机关、人民检察院可以就案件办理中的专业性问题咨询应急管理部门。受咨询的机关应当认真研究予以答复。对案情重大或者疑难复杂案件,公安机关应当征求人民检察院的意见,人民检察院应当及时提出意见和建议。三是构建案件联合查处机制。应急管理部门、公安机关、人民检察院应加强协调,密切合作,积极开展安全生产执法司法联合行动,加大对安全生产犯罪案件的联合惩处力度。对案情比较复杂、牵涉范围较广、涉及对象较多或造成较大社会影响的重大案件,应急管理部门可主动邀请公安机关、人民检察院提前介入,公安机关、人民检察院应当在调查、取证、“两法”衔接方面予以指导和帮助。对各市州直接负责查处的涉嫌犯罪案件,省级应急管理部门和公安机关要加大指导督查力度,必要时可联合挂牌督办。四是推进信息共享机制。应急管理部门、公安机关、人民检察院应当建立信息共享机制,以电话、传真、文件、会议等方式及时通报涉嫌安全生产犯罪案件的移送、立案、监督等相关信息,共同分析解决案件办理的疑难问题。积极建设全省统一的安全生产行政执法与刑事司法衔接信息共享平台,尽快实现案件网上移送、网上立案、网上监督,杜绝有案不移、当立不立、以罚代刑的现象。